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建议将金湖县与盱眙县拼合升格为一个厅级市
—苏北“扩县强权”改革需要扩市缩县
一、问题提出
“省管到县、扩县强权”、减少行政层级管理，苏南行政区划应作怎样的调整？我们应通过什么样的途径来实现“省管到县”、优化省以下行政区划的管理层级？如何优化厅级市行政区划及厅级市与相邻郊县的级配关系？
1、“市管县”体制已不适应苏南区域经济发展。对于经济发达的苏南地区而言，“市管县”完全成了一道“多余的环节”，制约了社会经济的发展。
2、行政机构梯度、级配关系不合理。所谓“厅级市与县级市的级配关系” 即“市县级配系数”，它包括两方面的含义：一是厅级市与县级市的数量之比，二是厅级市与县级市的市域面积之比。宁、苏、锡、常、镇五个厅级市和十四个县、县级市，平均一个直辖市代带管二点八个县域单位。
3、金湖县、盱眙县两市建成区太近；低层次恶意竞争、低层次的重复建设现象严重。金湖县市、盱眙县市建成区的中心距离只有四十公里，建成区的边缘只有二十公里。因行政区划的分割，造成行政樊蓠林立、各自为政、条块分割。
一、增设新增长极的重要性和必要性
(一)发展苏中西部地区的需要
苏北人均GDP不到苏南的四分之一，差距的背后是城乡公共财政资源配置上的差异。要将沿江开发与苏北的开发有机地结合，使工业化与城市化有机结合并互动并进，要构建新体制，扭转差距扩大的趋势。金马盱地区处于“河南两湖”地区——三河（原淮河入江水道）以南、洪泽湖与宝应湖之间的区域。金盱马地区从纯粹的地理区位而言，是“苏中”地区，而从社会意义而言，该区域则是属于“苏北”地区。如何加快地理版图上的“苏中”、社会经济版图上的“苏北”地区的经济发展？ 如何加快该地区的工业、市场化、城市化进程？
1、本区域工业化、城市化、市场化“三化”水平较低
本区域工业化、城市化、市场化“三化”水平较低，面临工业化、城市化、市场化“三化（初期）”的问题。江苏地区存在着明显的“二元化”问题，江苏工业化已经处于中期，而就苏北而言，只是处于工业化的初期阶段，只是区域“二元化”中的一极，本身并没有所谓的“二元化”问题。而就淮安地区这个二级区域而言，金马盱地区又只是淮安地区的“一极”，这一地区的经济结完全是“一元化”。二○○三年，金马盱地区的城市化水平为30%，江苏省城市化水平为44%，远远低于全省平均水平，也明显低于同期全国城市化水平。
2、本区域增长极较少
苏南县域平均1400平方公里，苏北县域平均为1600平方公里。本区域属于南京一小时都圈的边缘，增长极较少。该区域的发展，不能一味地靠外围的“梯度式的幅射”，从区域外部增长极向该区域的幅射，我们不能寄托于外部性被动式的发展，而是应着眼于区域内部性发展，区域内“要素的增加”。该区域需要增加一个“新平台”，以加快本区域工业化及城市化进程。
（二）完善南京都圈（城市群）城市级配的需要
马坝是南京的北门户，与南京只有一百多公里的距离，是南京的后花园，也是南京的一个重要腹地。金马盱地处苏北，可金马盱（淮安南）地区的发展事关南京都圈的结构化优化。金湖县是江苏省的几何中心，马坝接近于这一几何中心。在以南京建成区为中心的一百二十公里的范围内，只有马鞍山（副中心、辅城）、镇江、扬州、滁州、几个人口在五十万以上的大城市；人口在五十万以下、二十万以上的中等城市较少，形成都市圈的城市级配结构不合理。这一区域尤其需要增加二十万以上的中等城市。城市群是都圈的平台，规划建设马坝增长极，是完善南京都圈及南京城市群（宁江城市群）的整合。
(三)搭建“要素平台”的需要
增设这一“要素流动节点”，搭建这一个“要素平台”， 有利于主动接受苏南、苏中相对发达地区经济幅射，有利于接受苏南地区的产业的梯度转移， 有利于接受苏南、沿海发达地区资本扩散和产业转移，有利于接受南京的城市功能疏解，有利于缓解南京都圈的的“城市病”，有利于沿海产业向内地的梯度转移。苏南区域用地规模已将突破安全底线。苏南将无地可用，投资重点将北移，将进行大规模地“腾笼换鸟”，实现产业结构的“轻型化”。苏北要积极实现主动跨越。苏南对苏中苏北的带动力一直较弱。苏北的问题是一个结构性问题，苏北不富，江苏不强。要改变“南工北农”的局面，并不是认为城市应该均匀地分布、遍地开花。
(四)统筹区域发展的需要
协调发展，就是要统筹城乡发展、统筹南北区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐和发展、经济基础与上层建筑等各个方面的相协调。注重落后地区的发展，注重农村的发展，注重解决社会问题。变区位优势为经济优势，变资源优势为经济优势，变比较优势为经济发展优势。从区域资源整套合的角度，从合理布局生产力的角度，来审视优化增长极的布局问题。从区域产业升级的角度来审视。“江苏南北经济一体化”，其实质是区域经济整合问题。要发挥政府“有形的手”的调控作用，解决好“经济断层”现象，缓解“南工北农” 、“东富西穷”的经济格局，让该区域农业人中在本地实现城市化，相对减少在大、中城市的集聚。
（五）实现农业人口转化的需要
苏北需要实现农村劳动力的转移。可如何实现转移？向什么地方转移最合理、最经济、最有可能实现社会的平稳？向什么地方转移最能优化区域生产力的布局？投放在什么地方能够更好解决整个社会的问题、区域经济发展问题？需要搭建什么样的平台？需要在具体的什么样的地方搭建平台。劳务输出是我们致富农民的最现实的选择，不是区域城市发展的根本选择。解决剩余劳动力转移，完善剩余劳动力转移方式，实现劳动力本地转化。
二、难点及破解及操作对策
金湖县、盱眙县两个建成区相隔几公里，却被人为地分割为两个县级市，这不符合区域规划原则。从城市规划的角度，两建成区只相距只公里的“两个城市的规划”，更像是“一个城市的两个分区规划”。 金湖县、盱眙县不是两个“独立城市”，而是一个组合型城市的两个“分区”。拼合厅级市，它的表面推手是地方政府，其原动力是市场经济规律，是城市扩张带来的发展的能量和投资的聚合效应。
1、设市方式：拼合设市
江苏省率先实行“省直管到县”的区域，也必然是选择在苏南地区。金湖县与盱眙县。拼合后的金湖市，主城与辅城两个建成区之间有一条二十五公里宽的绿化（农田）隔离带。南距南京市一百二十公里，北距淮安市约一百公里，建成区面积为30平方公里。
2、城市空间结构：轴向生长
从城市空间结构而言，是一个轴向生长、一轴双星的城市。拼合后的厅级金湖县市的城市建成区的发展轴基本呈东南——西北方向。厅级金湖县市的最主要的造城合力来之南方，来之南京。厅级金湖市市域面积一千六百多平方平方公里，市域人口二百一十万人。两个建成区的边缘只相距二十五公里，两个建成区的面积之和为七十平方公里。
3、城市功能布局及城市基本定位
升格后的金湖市，两个建成区没有主城辅城之分，只有城市功能的差别。合理布局生产，合理布局生产要素，资源配置。升格后的金湖县市，行政中心放在金湖县，商贸中心设在杨舍。推进城市整合的速度，发挥拼块型组合城市的集聚效应。未来升格后金湖县市的定位，一是滨河城市，三河南岸。二是苏北城市绵延区中的城市。三是轴向生长型的拼块城市。
4、机构升格，机构不增员
“两小强合并成一大强”以后，新金湖县成为省辖厅级市，也可以说是“减少了一级管理”。“增庙不增僧”。增加了一套厅级地方政府机构，处级的职能机构约增加四十个。政府管理机构增加了，可人员不增加。一是实行“大社会小政府”模式，政府一定程度地从繁杂的事务解放出来，二是政权组织实行“两级政府、两级管理，不设区级机构，职能部门由厅级市直管到镇、乡、街道办”的管理模式。
三、苏北行政区划调整的几个原则及基本设想
一是有利于破解“省直管到县”的难题，有利于减少行政管理层级。逐步实行行政管理层级的“扁平化”，推进“省直管到县”，有利于突破制度性障碍。“强县扩权”的根本意义在于减少不必要的管理层级，增加资源配置的市场化及均衡性。
二是有利于促进区域经济的健康、持续发展，要有利于促进都市圈经济的健康发展，有利于区域的产业布局和功能布局。苏南行政区划调整要有利于构筑和谐社会，有利于构筑环境社会友好型社会，有利于生态环境保护，有利于克服“无形的手”的不足。要实现“扩县强权”，则应通过“减县扩市”的途径。减少低层次的重复建设和产业结构同质化、同构化，减少低层面的重复建设，减少低层次竞争所造成的环境污染。
三是有利于集中资金进行规划城市基础设施建设，要有利于整合、优化城市空间结构，完善城市群的城市级配及城市建成区的级配。“拼合设市”，扩大市域，扩大 “城市”计量单位，建立了一个新平台，有利于在相关战略的制定、政府决策、业绩考核等诸多方面，取得相对公正、可比的指标。有利于构筑环境社会友好型社会。
四是减少县域数目，拼合新的厅级市，完善行政机构梯度。苏南地区的“扩县强权”，其实现的路径却是“扩市减县”、“市进县退”、“减县增市”。厅级市的数量需要增加，市域面积需要增容；县（县级市）域的数量应作需要减少。
二、怎样建设马坝增长极
工业化是城市化的基础。要实现区域的城市化，首先要实现区域的城市化，加快区域城市的进程，加快区域工业化的进程。我们不需要 “资源依赖式”发展，而是需要“资源整合型”发展、“本地市场依赖型”发展，抓紧抓好资源环境工作，着力提高苏北的可持续发展能力。乡办企业、吸引外资、民营企业，苏北在前两次发展中慢了一步，要在第三次民营企业发展中赶上，缩小与苏南、苏中地区的差异。
（一）进行中远期规划、基本功能定位
二○一○年，金湖县县城（建成区）的非农业人口将达十四万，盱眙县建成区有非农业人口将达十五万，马坝镇建成区的城市非农业人口将达八万人，建成区面积将达八平方公里，将是淮安市与南京市之间的一个最重要的增长极，而金湖县城与盱眙县城则是马坝增长极的“两翼”。按二○○三年的百分之二的速度计算，江苏省每年要转化 一百四十万的农村人口。其中一部分是向城市集聚，而另一部分则是就地转化。 搭建一个平台，一个招商引资的平台，搭建平台，就得先期规划、先期建设。要加快苏北城市化进程，加速苏北城市规模扩张的速度和城市布局的密度以及城市体系的完善，体现城乡互动，结构有序、功能互补、整体优化、共建共享，区域 一体的城市发展高级演替形式，实现“区域发展动力、区域发展质量和区域发展公平”的三者内涵上的统一。要密切结合本地区资源特点和产业优势，以市场为导向，积极发展旅游、特色农业、来料加工等优势产业。促进本地区传统优势产业参与国内外竞争，充分发挥业优势，发展高新技术产业，探索一条适合本地区的新型工业化道路。发展特色优势产业要因地制宜，以企业为主体、市场为导向、效益为中心、先进适用技术为支撑、保护环境为前提，切实防止盲目投资和低水平重复建设，严格控制被淘汰的生产工艺、设备转移到该地区。产业布局方面，要做长本区域的产业链条，着重在食品加工、轻工、纺织、交通机械等行业挖掘潜力。发展来料加工、补偿贸易和轻工业、旅游业、会展业、教育产业。金盱马地区，可以是劳动密集型、资本密集型、技术密集型，与苏南、苏中地区要搞“错位竞争”。我们要依靠“财政性的逆向支付”，用“有形的手”防止市场失效，防止“无形的手”的局限性，从而助推增长方式变革。
（二）完善交通设施，发展“节点经济”
马坝镇南距南京在一百二十公里（距六合区雄州只有九十多公里），北距淮安市主城区八十公里，东南距扬州市一百一十公里，东距盐城市一百二十公里，西距蚌埠市一百二十公里，西南距滁州一百一十公里。金马盱地区应是一个重要的节点，一个交通道路交叉口。目前缺少纵向的公路和铁路，盐城至蚌埠的铁路、公路。北距淮安八十公里，南距南京一百二十公里。东距金湖县城二十公里，西距盱眙县城三十公里。要将马坝变为”区域商品集散中心、区域交通中心。
要发展“节点经济”和“道口经济”。“道口”的聚集力远不如“节点”。铁路方面：规划修建淮（安）——马（坝）——六（合）铁路。公路方面：将金（马）盱“小十字”，升格为盐蚌“大十字”。要修建盐蚌高带公路，使马坝成为这“一纵一横”的节点上。南北统筹发展、东西统筹发展和城乡统筹发展，都可以通过这个城镇节点载体来加以实现。要加快苏北城市的发展，提高苏北城市化的水平要靠政策、靠资金，资金主要依靠引资。苏北城市化、工业化，应该走新型工业化道路，低投入、高产出、低污染，高新技术含量高的产业。对苏北增长极的整合，是低一级的“增长极”向上一级增长极的升格。要实现产业布局与资源环境的最佳结合，市场化的资源配置机制。依托水陆交通干线，发展区域二级中心城市，制订区域规划，加大交通、通信、市政等基础设施的建设力度，逐步建成骨干交通网络、快速便捷的通信网络和生产要素集聚的城镇体系。
（三）增设省级马坝开发区
工业化是城市化的基础，实现工业化是发展区域经济的条一要务。该区域最终是依靠新型的工业化道路、最终是靠城市化来提高解决农村劳动力的转移。只有这样，也才能实现农业的产业化发展，实现全面协调的可持续发展目标。要实现“三个集中”：工业和园区集中、人口向城市集中、居民向社区集中。马坝地区要进行面状整合结合纵向整合。面状整合，是一种行政区域的调整；纵向整合，是以产业链为线索的产业结合。宁淮连线是江苏省重要的“一纵”，马坝镇正是这条线上的一个重要节点。目前，马坝镇是盱眙的“第一副中心”，建议增设省级马坝开发区，并将马坝划归金湖县管辖，将金湖县“撤县建市”，以加速这一区域的人口、生产要素集聚。发展区域经济，实现工业化、城市化，转移剩余劳动力，化解农村劳力过剩的矛盾，主要要依靠区域内部。
二○○五年五月
代操办 加微信看看！
师父微信： wangzijinci